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钟 涛 律师
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论建国后我国城市私有出租房屋的社会主义改造

时间:2014-5-16来源:上海拆迁律师 作者: 钟涛律师点击:

论建国后我国城市私有出租房屋的社会主义改造



■ 李国华 
 
《党史文苑》2004年第12期


  [摘要]城市私有出租房屋的社会主义改造,是我国整个社会主义改造事业的有机组成部分。这一改造对我国城市土地国家所有制的最后形成具有重要意义。本文对这一改造的必要性、改造的原则、方法、范围以及改造的成果和历史遗留问题的处理作了阐述。
  [关键词]城市私有出租房屋社会主义改造国家经租历史遗留问题
  
  城市私有出租房屋的社会主义改造①,是我国进行农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造,从而完成由新民主主义社会向社会主义社会的过渡,全面确立社会主义制度的重要组成部分。这一改造所取得的成就,为1982年宪法第十条宣布“城市的土地属于国家所有”提供了客观条件,打下了现实基础,对于我国以宪法的形式正式废除城市土地私人所有制和集体所有制,最终形成城市土地国家所有制具有十分重要的意义。
  
  一、对城市私有出租房屋进行社会主义改造的必要性
  
  1949年中华人民共和国成立前,中国是一个半殖民地半封建的国家,城市土地所有权呈现出多种多样的形态。其主要形态有:以蒋、宋、孔、陈四大家族为首的官僚资本所有的土地;外国资本家和大地主所有的土地;中国民族资本的城市房地产业主所有的土地;民族资本主义工商业占用的土地;城市个体劳动者所占用的土地;以及城市居民所占用的土地,等等。旧中国城市土地所有制具体形式尽管复杂多样,但就其经济性质来说,都属于土地的私人所有权形态。
  马克思主义经典作家曾经多次指出,无产阶级夺取政权以后,要实现土地的国有化,以建立和形成社会主义公有制经济的基础。建国后,中国共产党根据马克思主义关于社会主义革命的理论和我国城市土地所有权的不同性质、状态等具体情况,有分别、有步骤地采取了一系列城市土地国有化的措施:
  其一是“没收”。在解放初期,国家依照法律、法令和党的政策,对帝国主义、官僚资本以及战犯、汉奸、反革命分子的房地产按法定程序进行剥夺,无偿地收归公有。
  其二是“征收”。国家依照法定的条件无偿地将土地收归国家所有,这一措施在解放初期是和“没收”措施同时进行的。
  其三是“征用”。国家依照法定条件有偿地将原为私人所有的土地或农民集体所有的土地转为国家所有。我国农村实现社会主义合作化后,农民私人所有的土地一律转变为农民集体所有,土地征用的对象也就惟一的只有农民集体所有的土地。征用所表现的主要是城市国有土地数量上的扩展,而不是城市土地自身性质上的变化。
  其四是“赎买”。以赎买的方式把资本主义工商业、私营房地产公司和私有房地产业主的城市土地变为国有土地。对民族资本占有的城市土地是通过赎买的方式实现国有化的。资本主义房地产存在两种不同的情况:一种是资本主义工商业占有的房地产,另一种是资本主义房地产业主占有的房地产。其赎买的具体作法也是不同的。城市资本主义工商业的房地产,是在改造资本主义工商业的过程中,随着工商业资本家的其他财产一起收归国有的,在1956年全行业公私合营的社会主义改造中,私营企业的厂房、仓库、商店、办公用房以及职工宿舍等占用范围内的土地,同企业的机器、设备、房屋等一起清产核资,由国家支付5%的定息。这时,虽然在法律上还没有取消资本家的土地所有权,但由于资本家的所得与企业盈利及企业土地都无关系,因此,工商业民族资本家已经丧失了对土地的支配权。1967年定息20年期满,国家停止对资本家付息,工商业民族资本家对土地的所有权就已完全取消,这部分资本家所占有的城市土地从此变成了社会主义国家所有的土地。对这一历史过程已经有专家学者的著作和文章评述。第二种情况是对资本主义房地产业主占有的房地产的社会主义改造,即城市私有出租房屋的社会主义改造,这是本文所要讨论和研究的。
  在经过了建国初期的“没收”、“征收”后,城市中私人拥有的房地产在整个城市房地产中仍然占有很大的比重,据对北京、天津、上海、济南、青岛、沈阳、哈尔滨、南京、无锡、苏州十个城市的统计,私人房地产分别占这些城市全部房地产的53.85%、53.99%、66%、78%、37%、36%、31.4%、61.3%、80.25%、86%,这些私人房地产,“私人房屋用做住宅的,一般占私房的一半以上,其次是企业占用。如上海私人房屋作住宅的占54.76%,企业占用的占41.55%,作机关办公的占1.68%”。即经过1956年对民族资本企业占用的房地产“赎买”后,各城市尚有16%-43%的房地产为私人所有,而且,“私人占有房产一般比较集中,即少数大房主占有大量房产,除少数自己居住外,主要用于出租来获取经济收益”②。这些尚未经过“赎买”而留下来的城市私人占有的房屋,多数是属于资本主义性质的出租房屋,这类私有出租房产构成整个资本主义经济的一部分。根据国家在过渡时期的总任务和宪法,在对资本主义工商业的社会主义改造已基本完成的情况下,为完成城市全面的社会主义改造任务,全面完成经济战线上的社会主义革命,同国家的社会主义建设和国家对资本主义工商业的社会主义改造相适应,对城市私人占有的出租房屋进行社会主义改造是十分必要的。
  对城市私人出租房屋的社会主义改造,不仅具有重要的社会革命的意义,而且具有强烈的现实意义。建国初期,我国经济经过三年的恢复之后,走上了社会主义建设的道路。随着社会主义事业的进展,城市经济和人口都有很大的发展。在这种形势下,城市中私人占有大量出租房屋的状况,与社会主义建设的矛盾、与社会对住房需要的矛盾日益尖锐。主要表现为:一是房产主抱着“得过且过”的态度,只收租,不修房,使房屋得不到应有的保养和修缮,房屋破漏、倒塌情况日趋严重。例如,“据上海九家私人房产公司的调查,1954年修缮费仅占房屋租金总数的0.6%。因房屋失修,济南市1954年即倒塌近七百间房子,砸伤15人,砸死5人。”③二是租赁关系复杂混乱,即有房主任意抬高租金、索取额外费用,预收租金、押租、“顶费”、出兑转兑等变相增租,加重了住户负担,欠租情况也普遍存在。另外,租赁关系中还存在着诸如“二房东”和“掮客”种种的中间剥削。三是房屋不能合理使用。由于房屋的私人占有分散经营,无法统一调配使用和充分发挥现有房屋的功能,有的房主空房不出租或自己用房过宽,但另一方面却有不少职工找不到房屋住。这些不合理现象的存在,使房屋等社会财富遭到不应有的破坏和损失,加重了城市住房的紧张,影响生产、工作和人民生活,直接或间接地阻碍着社会主义建设事业的发展。同时,我国是社会主义国家,也不允许少数大量出租房屋的房主继续过着不劳而获的生活,因此只有对城市私有出租房屋实行社会主义改造,在国家的统一经营管理下,这些问题才能得到解决。
  这样,在1956年基本完成对资本主义工商业的社会主义改造后,国家便不失时机地将对城市私有出租房屋的社会主义改造的任务提上了国家的政治日程。
  
  二、对城市私有出租房屋进行社会主义改造的原则、方法和改造的起点
  
  城市私有出租房屋改造基本上是按照党和国家对资本主义工商业的社会主义改造的政策和原则进行的。用类似资本主义工商业赎买的办法,采用国家经租的方式,即在一定时期内给以固定的租金,来逐步地改变其所有制。同时,对过去依靠房租作为主要生活来源的房产主逐步改造成为自食其力的劳动者。
  1956年1月中共中央批转中央书记处第二办公室《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》,对怎样进行私房社会主义改造,阐明了五点意见:
  1、由国家经租。即由国家进行统一租赁、统一分配使用和修缮、维护,并根据不同对象,给房主以合理利润。在此基础上合理地调整租金,取消一切中间剥削和变相增租的不合理现象。
  2、公私合营。根据各个城市的实际情况,对原有的私营房产公司和某些大的房屋占有者,可以组织统一的公私合营房产公司,进行公私合营。
  3、工商业者占有的房屋,可以随本行业的公私合营进行社会主义改造。他们出租的与企业无关的房屋,可由国家经租。
  4、对于除了自住外尚有小量房屋出租的小房主及暂时还不能纳入国家经租的其他房主,亦须加强管理,使私人房屋出租必须服从国家政策,服从政府关于租金、房屋修缮等方面的规定。
  5、一切私人占有的城市空地、街基等地产,经过适当的办法一律收归国有。
  私房改造起点是划分要改变所有制的房屋和允许公民作为生活资料保留的私有房屋的政策界限,是改造或者不改造的一个主要政策依据。因此,改造起点应当定得适当,既不要过高,也不能过低。改造起点过高,留下私有出租房屋数量过大,不利于社会主义建设事业;改造起点过低,会侵犯占有几间房屋的劳动人民的利益。1964年1月国务院批转国家房产管理局《关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告》,其中规定:“私有出租房屋社会主义改造的起点,大中城市一百至二百平方米;小城市一百平方米为宜。”当时,对省、自治区、直辖市已经进行社会主义改造的城镇,在改造起点方面的三个问题上作了变通处理:一是1964年1月国务院21号文件下达前,有些省、自治区、直辖市规定所属小城镇私有出租房屋改造起点在五十平方米以上,一百平方米以下的,虽然低了一点,为避免大面积退房,不再变动。二是有些省、自治区、直辖市对私有出租的非住宅用房,实行了无起点改造的,除了少量连家铺退回外,一般不再变动。三是对地主、富农、资本家成分的房产主的出租房屋,实行无起点改造的,一般也不变动。
  私房改造的地区界限,根据有关文件规定如下:
  (1)大城市、中等城市、小城市的私有出租房屋,在规定的改造起点以上的,都要进行改造。
  (2)工商业和手工业相当集中,绝大多数居民从事这些行业,按照1963年12月7日中央、国务院关于调整市镇建制的规定,设置镇的建制的地方,一般应当进行私房改造工作。
  (3)以农业为主,不设置镇的建制,属于农村人民公社的集镇,现在不进行私房改造工作,过去(指1964年1月国房字21号文件下达前)已经进行了私房改造的,也不要撤销。
  (4)少数民族地区设置镇的建制的地方,是否进行私房改造,如何改造,由有关省、自治区决定。
  对城市私有出租房屋的社会主义改造,虽然基本上是按照党对资本主义工商业的社会主义改造的政策原则进行的,但私房改造与资本主义工商业改造比较,既有相同之处,也有不同之点。他们的相同点:一是在改造前都是私营经济,属于私有制;二是都是对其私有经济的改造,都是用赎买政策,给定息或定租。他们的不同之处:第一,工商业资本家的资本可以通过剥削工人的剩余价值而不断增值,而房屋建成后,不会再增加价值;而且房屋要折旧,它的价值在使用过程中还要逐年减少,房主出租房屋给住户,是商品的零星买卖关系,房主的利润是从社会总平均利润中来的。第二,资本主义工商业(不包括小商小贩、小手工业者)的占有者就是资本家,而出租房屋的人,不是一个固定的阶级,除了大量出租房屋的房主多是剥削阶级成分之外,也有工人、农民、知识分子等出租一些房屋。第三,对资本主义工商业的改造,主要是为了解放生产力,而对私有出租房屋改造的目的,主要是为了保养房屋,合理使用房屋,调整租赁关系。第四,改造形式不同。对工商业全部是公私合营的形式,付定息,而对私人出租房屋,则采取国家经租形式。
  
  三、巩固私人房屋社会主义改造成果,妥善处理私房改造遗留问题
  
  对城市私有出租房屋进行社会主义改造的工作,在1956年中央批转中央书记处第二办公室《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》和1958年人民日报刊发《中央主管机关负责人就私有出租房屋的社会主义改造问题对新华社记者发表的谈话》后,逐步在各城市开展起来。从实际执行的结果看,由于国家经租的形式(即把租金收入按修缮费、管理费、房地产税和给房主的固定租金作适当的分配,并根据房主的不同情况,给予20%-40%的定租)简便易行,除少数大城市对私营房地产公司和一些大房主实行公私合营以外,绝大多数是实行国家经租形式对私有出租房屋进行社会主义改造的。至1964年,全国各城市和三分之一的镇进行了私房改造工作,纳入改造的私房共约有1亿平方米。这对于充分利用城市已有的房屋为社会主义建设事业服务,起了积极作用,取得了很大成绩。
  


  对于以国家经租的形式进行了社会主义改造的房屋和房屋占用范围内的土地,由私人所有转变为国家所有。根据《关于目前城市私有房屋基本情况及进行社会主义改造的意见》的规定,国家经租房屋的性质是“对城市房屋占有者用类似赎买的办法,即在一定时期内给以固定的租金,来逐步地改变他们的所有制”。这就是说,国家经租房屋的业主实际上已经丧失了所有权。城乡建设环境保护部后来颁发的《关于城市私有出租房屋社会主义改造遗留问题的处理意见》明确指出:“过去凡是符合国家和省、自治区、直辖市人民政府的政策规定,已经纳入社会主义改造的私有出租房屋,一律属于国家所有,由房管部门统一经营管理。”
  私有出租房屋改造后,留给房主的自住房产权仍属原房主所有。1982年4月5日最高人民法院在给福建省高级人民法院《关于私房改造后留给房主自住房产权归谁所有问题》的批复中明确:“私有出租房屋改造后,留给房主的自住房产权仍属原房主。”
  另外,对于老弱病残及其他无劳动力的房主,他们出租的房屋,虽然合于改造条件,但考虑到改造后他们的生活无法维持,又没有其他办法解决,可以暂缓改造,等以后情况变化后再处理。1964年1月国务院国房字21号文件对缓改房屋作了处理规定:“对于过去因房主生活困难经批准暂缓改造的房屋,应当区别房主现在的家庭经济状况,可以全部补改,也可以部分免改成全部免改。今后,不再保留暂缓改造的名义。”
  我国城市的私房改造工作,作为整个社会主义改造的组成部分是完全必要的、正确的。但是,在城市私有出租房屋改造工作中,由于当时开展工作的时间比较仓促,调查研究不够,工作粗糙,加上“左”的错误思想的影响,出现了一些问题。为此,国务院于1964年1月13日批转国家房产管理局《关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告》指出了存在的问题,并明确和适当调整了政策,提出了巩固私房改造成果,妥善处理私房改造遗留问题的措施。但是,由于“左”的思想的影响和十年动乱,这些措施并没有很好地得到全部贯彻落实。党的十一届三中全会以来,党中央、国务院对这一遗留问题极为重视,经国务院领导同志批准,城乡建设环境保护部作出了《关于城市私有出租房屋社会主义改造遗留问题的处理意见》,并在全国试行。此文件重申,我国城市私房改造工作,作为整个社会主义改造的组成部分是完全必要的、正确的。但也遗留下一些急需解决的问题,主要是:
  1、有些地方阵低了改造起点,错改了一部分房屋。
  2、有的没有给房主留自住房。
  3、部分改造较晚的县镇,发给房主定租的时间很短,甚至没有发。
  4、对于已经纳入私房改造的房屋所有权问题,国家尚未明确。
  5、还有一些没有进行过私房改造的县镇,今后是否改造也没有拿出意见。
  针对上述问题,文件作出如下规定:
  1、过去凡是符合国家和省、自治区、直辖市人民政府的政策规定,已经纳入社会主义改造的私有出租房屋一律属于国家所有,由房管部门统一经营管理。
  2、凡是不符合国家和省、自治区、直辖市人民政府的政策规定而错改了的房屋(包括自住房和不够改造起点的出租房被改造的)应按政策实事求是地给予纠正。
  3、纳入社会主义改造的私有出租房屋的定租,从当地私房改造之日起发放到1966年9月底。凡是在1961年9月以后纳入改造的私有出租房屋,未发定租或发放时间不足5年的,一律按5年计算,予以补发或补足。
  4、在私房改造时,按照当时人口和实际情况,已留过自住房的不再补留。房主原住本地应留而未留自住房的,可按当时人口和参照当地住房的一般水平,补留自住房。房主当时在外地未留自住房,在省、自治区、直辖市人民政府已经明确房屋产权属于国家所有以后迁回本地的,不再补留。其住房确有困难的,可由所在单位或房管部门安排解决。
  5、“文革”前开始私房改造工作,“文革”中继续进行的城市,凡符合改造起点的,应按私房改造政策办理。“文革”前已进行私房改造的城市,“文革”中被接管的属于当时符合改造条件而漏改的私有出租房屋,原则上要补办改造手续。
  6、代管房产中属于改造起点以上的原出租房,原则上按1964年国房字21号文件精神办理。对于中央和国务院明确的对祖国统一大业有重大贡献的人员,本人要求发还的,由省、自治区、直辖市人民政府审定。
  7、对私房社会主义改造中错改的华侨房屋的处理,按中共中央办公厅、国务院办公厅转发《〈关于加快落实华侨私房政策的意见〉的通知》(中办发[1984]44号)的有关规定办理。
  8、鉴于过去没有进行过私房改造的县镇,私房情况发生了很大变化,超过改造起点的已不多,又考虑到党的工作重点的转移,所以规定今后不再进行改造。
  总的来说,社会主义改造是一个大政策,整体上是必要的、正确的。1981年6月中国共产党十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》第十二部分讲到:“在过渡时期中,我们党创造性地开辟了一条适合中国特点的社会主义改造的道路,……到1956年,全国绝大部分地区基本上完成了对生产资料私有制的社会主义改造。这项工作中也有缺点和偏差,在1955年夏季以后,农业合作化及对手工业和个体商业的改造要求过急,工作过粗,改变过快,形式也过于简单划一,以致在长期间遗留了一些问题。1956年资本主义工商业改造基本完成以后,对于一部分原工商业者的使用和处理也不很适当。但整个来说,在一个几亿人口的大国中比较顺利地实现了如此复杂、困难和深刻的社会变革,促进了工农业和整个国民经济的发展,这的确是伟大的历史性胜利。”中央对社会主义改造的总评价和指出的缺点及遗留问题,完全适用于城市私有出租房屋社会主义改造工作。土地和房屋,是人类生存和发展最重要的生活资料和生产资料,其所有权制度构成了一个国家的基本的社会经济制度。我国于1956年至1964年(有些城市延续到“文革”开始后)开展的对城市私有出租房屋的社会主义改造,既是对资本主义工商业社会主义改造的一个组成部分,也可以说是整个社会主义改造运动的最后一个步骤,它使我国城市整体上基本实现了土地的社会主义国家所有制,因此,1982年12月,第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第十条规定:“城市土地属于国家所有”。国家通过宪法的形式宣布城市土地属于国家所有,从而最终完成了城市土地国有化,使我国城市土地成为单一的国家所有制的土地,与农村集体土地所有制一道,构成了我国土地的社会主义公有制的基本形态。
  
  注 释:
  ①华侨出租房屋的社会主义改造是我国城市私有房屋社会主义改造的组成部分,但限于篇幅,本文对此不作论述。
  ②③引用的资料和引文,参见1956年1月18日《中央书记处第二办公室关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》。

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